自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度是加強生態(tài)保護、促進(jìn)生態(tài)文明建設的重要基礎性制度，也是自然資源資產(chǎn)管理的重要內容。但目前，自然資源產(chǎn)權主體不明確、產(chǎn)權邊界不清晰、產(chǎn)權權益落實(shí)不到位，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度存在缺陷，致使自然資源資產(chǎn)屬性不明顯、自然資源資產(chǎn)收入性質(zhì)定義不明晰、自然資源收益分配格局失衡等系列問(wèn)題。

黨的十九屆三中全會(huì )通過(guò)的《中共中央關(guān)于深化黨和國家機構改革的決定》以及《深化黨和國家機構改革方案》明確，組建自然資源部“統一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責”。2019年4月，中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于統籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革的指導意見(jiàn)》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《指導意見(jiàn)》），其中明確指出，“探索開(kāi)展全民所有自然資源資產(chǎn)所有權委托代理機制試點(diǎn)，明確委托代理行使所有權的資源清單、管理制度和收益分配機制”。探索建立全民所有自然資源資產(chǎn)所有權委托代理機制是健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度，統籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革的重要內容，因此，對于解決自然資源資產(chǎn)管理與利用的諸多問(wèn)題具有重要意義。

產(chǎn)權即對財產(chǎn)的所有權，它是由對財產(chǎn)所有關(guān)系而產(chǎn)生的包括占有權、支配權、使用權、處分權和收益權在內的權利束，其中收益權是產(chǎn)權權利的核心內容。結合聯(lián)合國環(huán)境規劃署對自然資源的定義以及國內學(xué)者錢(qián)闊和陳紹志的理論，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權是指對自然資源所有、占有、處分、收益權利的總和。具體按照資源種類(lèi)進(jìn)行分類(lèi)，可分為土地產(chǎn)權、水資源產(chǎn)權、礦產(chǎn)資源產(chǎn)權、森林資源產(chǎn)權以及其他資源產(chǎn)權；按照產(chǎn)權主體可以分為公有、私有、公用產(chǎn)權。

《憲法》規定，我國自然資源歸國家所有（全民所有）和集體所有。這就決定了我國的自然資源資產(chǎn)收益應由全體社會(huì )成員（集體成員）所共同享有。根據馬克思的個(gè)人所有制理論，為了既保證土地社會(huì )化占有以適應社會(huì )化生產(chǎn)的需要、又確保全體社會(huì )成員（集體成員）對生產(chǎn)資料所有權的實(shí)現，應當擯棄主張公有而實(shí)際上無(wú)主所有的虛化所有制，深化探索全體社會(huì )成員（集體成員）個(gè)人所有制的具體實(shí)現。分離出既體現社會(huì )化占有、又確保成員權利的自然資源資產(chǎn)資格權，以確保成員的基本福利底線(xiàn)。國家和全民并非標準意義上的權利主體，無(wú)法在現實(shí)中行使其所有權利，權利主體虛置的問(wèn)題進(jìn)而出現。借鑒委托代理理論等的觀(guān)點(diǎn)，全民作為委托人將自然資源資產(chǎn)委托給政府，由其委托管理，并進(jìn)行進(jìn)一步授權委托，從而解決所有權全民所有難以實(shí)現的問(wèn)題。

早在20世紀70年代，莫里斯（James Mirrlees）、斯蒂格里茨（Joseph Stiglitz）、羅斯（S.Ross）、斯彭斯（Michael Spence）等人共同開(kāi)創(chuàng )了委托——代理理論的研究，并卓有成就。羅斯系統地提出了委托——代理理論。羅斯提出：“涉及由一個(gè)人——委托人(譬如雇主)如何設計一個(gè)補償系統(一個(gè)契約)來(lái)驅動(dòng)另一個(gè)人(他的代理人，譬如雇員)為委托人的利益行動(dòng)”。20世紀80年代以來(lái)，委托——代理理論有幾方面的重要發(fā)展，主要是先后建立和發(fā)展了重復博弈的委托——代理模型、委托人道德風(fēng)險和多代理人模型、多任務(wù)委托——代理模型、多個(gè)委托人模型、最優(yōu)委托權安排模型等等。

綜合上述相關(guān)經(jīng)濟學(xué)家觀(guān)點(diǎn)，委托——代理理論主要內容主要包括：（1）委托——代理理論主要研究在所有權與經(jīng)營(yíng)權分離的前提下，所有者與管理者之間的權利義務(wù)及相互制衡關(guān)系。（2）由于存在所有者對代理者的授權行為，并且委托人與代理人之間的信息不對稱(chēng)，契約不完備，委托人不能全面知曉代理行動(dòng)，從而產(chǎn)生代理人違背委托人利益最大化為目標的道德風(fēng)險和逆向選擇。（3）對于委托人來(lái)說(shuō)，只有代理效用大于代理成本，代理才是劃算的。委托——代理理論的核心就在于委托人設計一套激勵機制，降低代理成本，擴大代理效果。（4）委托——代理理論有兩個(gè)主要結論：一是在任何滿(mǎn)足代理人參與約束及激勵相容約束，委托人預期效用最大化的激勵合約中，代理人都必須承受部分風(fēng)險；二是必須使代理人承受完全風(fēng)險來(lái)達到最優(yōu)激勵效果。（5）委托人預期效用的實(shí)現，依賴(lài)于代理人的行動(dòng)，同時(shí)也取決于委托人在契約中的制度供給、彼此的承諾、相互信任、激勵與補償機制與監督制度的安排等。

我國目前的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權管理就可以看作是一種簡(jiǎn)單的委托代理機制，共涉及四個(gè)層面。第一，全民作為委托人將自然資源委托給國務(wù)院形成委托代理關(guān)系；第二，國務(wù)院作為委托人與地方各級政府之間形成委托代理關(guān)系；第三，地方各級政府與自然資源管理部門(mén)之間形成委托代理關(guān)系；第四，地方自然資源管理部門(mén)與自然資源的實(shí)際占用使用者之間形成代理關(guān)系。從這四個(gè)層級可以看出，我國的自然資源資產(chǎn)委托代理關(guān)系形成了一個(gè)從全民到中央再到最終代理人的委托代理鏈。除了最初的委托人（全民）和最終代理人（自然資源的實(shí)際使用者），其他參與者均具有雙重身份屬性，既是委托人又是代理人，而這種雙重身份屬性根據上述委托——代理理論的觀(guān)點(diǎn)，容易導致對代理人行為主體缺乏監督、約束的積極性，并引發(fā)其趨利行為和機會(huì )主義傾向。

國家對全民所有自然資源資產(chǎn)行使所有權并進(jìn)行管理和國家對國土范圍內自然資源行使監管權是不同的，前者是所有權人意義上的權利，后者是管理者意義上的權力?！蛾P(guān)于統籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權制度改革的指導意見(jiàn)》明確指出，“國務(wù)院授權國務(wù)院自然資源主管部門(mén)具體代表統一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責”，國有自然資源資產(chǎn)的所有權統一于中央政府，地方政府不具有所有權。然而在事實(shí)中，終究是哪一個(gè)主體，哪一個(gè)部門(mén)進(jìn)行自然資源資產(chǎn)所有權管理并未進(jìn)行明確，缺少統一的人格化代表；此外，我國龐大的自然資源體量，僅僅依靠中央政府對其進(jìn)行所有權的管理也并不現實(shí)，中央與地方的自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權關(guān)系應是，國務(wù)院是國家自然資源所有權的唯一代表，地方政府根據國務(wù)院的授權管理和處置自然資源。但實(shí)際上，由于地方政府擁有實(shí)際控制地方自然資源的權利，并非以所有者身份管理當地自然資源，而是僅以管理者的姿態(tài)對其進(jìn)行管理，中央與地方在自然資源資產(chǎn)處置權和收益權上的產(chǎn)權界定不清，導致各級政府之間的自然資源管理目標與利益爭議不斷。

在中央層面，我國公有制經(jīng)濟體制中，自然資源所有權屬于全民所有，每一個(gè)中國公民都是自然資源資產(chǎn)的所有者，但這種全民所有的自然資源資產(chǎn)所有權，在現實(shí)中是卻很難實(shí)現，呈現出終極所有權的虛化。在地方層面，就目前來(lái)看，在自然資源資產(chǎn)管理方面，省級政府根據中央的授權對自然資源資產(chǎn)進(jìn)行管理與處置，又將其授權給下一級地方政府。由此可見(jiàn)，除了全民和最終所有權的代理者，不同層級地方政府均具有雙重屬性，既是授權者，又是代理者，自然資源所有權的最終實(shí)際所有者和“規定所有者”（即全民所有）并不一致，地方上自然資源資產(chǎn)所有權落實(shí)不到位，所有權主體虛置。因此這種不能落實(shí)所有權主體的央地自然資源資產(chǎn)所有權委托關(guān)系可以看作是一種效率低下的委托代理機制關(guān)系，這種低效率的委托代理關(guān)系中，委托人與代理人目標函數不一致，各環(huán)節所有權代理人在行動(dòng)時(shí)的準則是實(shí)現自身利益最大化，容易產(chǎn)生代理人問(wèn)題，進(jìn)而易產(chǎn)生監督的外部性。在實(shí)際中具體表現為：國務(wù)院授權的中央層面的自然資源管理部對自然資源資產(chǎn)的所有權管理主要傾向于戰略性目標，如可持續利用與代價(jià)公平；而地方政府由于身上肩負經(jīng)濟發(fā)展的職責，但由于僅是中央政府的代理人，并未在法律上認可其自然資源資產(chǎn)所有者地位，再加之政府自身身份的雙重化，既是政策制定者與自然資源的管理者，也是自然資源資產(chǎn)的出資人，形成了所有者與管理者身份不分的狀態(tài)，因此地方政府傾向于區域性、短期性的經(jīng)濟利益，對自然資源開(kāi)發(fā)利用容易形成浪費性的開(kāi)發(fā)，進(jìn)而造成一定程度的“公地悲劇”，與委托人（即中央政府）所期望的目標常常有所出入。

一方面，委托代理層級多導致信息失真。產(chǎn)權分級授權制度是指在自然資源資產(chǎn)所有權的基礎上，國務(wù)院作為所有權的唯一代表，將自然資源所有權束按照自然資源管理層次進(jìn)行分級授權，分別委托給各級地方政府，建立委托代理關(guān)系，按照委托代理關(guān)系來(lái)管理自然資源。具體來(lái)說(shuō)，國務(wù)院對省級政府進(jìn)行授權，省級政府在其權限內，對其所屬的市級政府進(jìn)行轉授權，市級政府在所轉授的權限范圍內，再對其所屬的縣級政府進(jìn)行再轉授權。對于特殊情況，國務(wù)院可直接授權。代理層級越多，信息傳遞越容易失真，致使委托代理效率下降。

另一方面，委托代理目標差異導致效率低下。每一級代理人既接受上一級代理的轉授權，又作為同級政府的職能部門(mén)，在實(shí)際中，容易造成為追求地方政府利益而損害委托人利益的情況。由于缺乏有效的委托代理機制，委托代理關(guān)系的雙方存在目標的不一致性，每一級的代理都存在著(zhù)代理效率消耗的問(wèn)題，也就是在委托代理的過(guò)程中都存在代理成本，導致委托人的目標實(shí)現度較低，部分目標被擱置。

根據《指導意見(jiàn)》，明確國務(wù)院授權國務(wù)院自然資源主管部門(mén)具體代表統一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責，但根據現有的法律法規，尚無(wú)法明確自然資源部對地方政府自然資源資產(chǎn)授權是授予行政監管權還是所有權，未建立明確的委托代理關(guān)系。進(jìn)而導致責權利不明，現實(shí)中地方政府也有借行政管理之名越權行使所有權的情況。同時(shí)在利益分配上，中央和地方政府尚未建立穩定合理的利益分配格局和合理的收益支出結構。

4缺乏自然資源資產(chǎn)委托代理監督機制，易造成權力腐敗

黨的十九大報告提出“設立國有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監管機構”。但就目前來(lái)看，在自然資源資產(chǎn)分級授權后，對代理人行為缺乏行之有效的監督管理，一方面使得代理人對權利濫用和瀆職，造成權力腐??；另一方面，在地方政府政績(jì)利益驅使下，為了短期經(jīng)濟利益，對自然資源進(jìn)行過(guò)度開(kāi)發(fā)，造成資源超載，影響代際公平。

1明晰地方自然資源資產(chǎn)所有權，在授權經(jīng)營(yíng)過(guò)程中明確委托人權益目標

針對我國現階段自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權主體虛化、所有權落實(shí)不到位，自然資源資產(chǎn)公共管理權與所有權管理職能混淆，不同層級自然資源資產(chǎn)所有權管理組織目標差異等問(wèn)題，需進(jìn)一步明晰自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權，在此基礎上剝離政府自然資源資產(chǎn)的公共管理權，構建新型所有權委托代理關(guān)系，由國務(wù)院對自然資源資產(chǎn)所有權分級授權經(jīng)營(yíng)管理，以確保在授權經(jīng)營(yíng)過(guò)程中委托人權益目標的實(shí)現。

從法律等層面實(shí)際賦予地方政府享有自然資源資產(chǎn)的所有權。對于關(guān)系到國計民生的重要戰略自然資源，可由中央政府設立的專(zhuān)門(mén)性自然資源組織掌控其所有權；而一般性的，對地方經(jīng)濟發(fā)展具有重要支撐作用的自然資源資產(chǎn)所有權交由地方政府掌控，地方政府履行出資人的職責。通過(guò)上述舉措，對各級政府在自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權關(guān)系上進(jìn)行明確劃分與界定，確定出不同類(lèi)型自然資源資產(chǎn)不同層級的所有權主體，進(jìn)而逐漸剝離政府在自然資源資產(chǎn)授權經(jīng)營(yíng)管理中的公共管理職責，以自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權所有者的身份進(jìn)行自然資源資產(chǎn)經(jīng)營(yíng)管理，統一各級政府自然資源產(chǎn)權的權、責、利，使得自然資源資產(chǎn)所有權授權管理過(guò)程中委托人和代理人目標保持一致，同時(shí)也可激發(fā)地方政府合理開(kāi)發(fā)保護轄區內自然資源的積極性，實(shí)現代際公平。

2建立健全自然資源產(chǎn)權分級授權管理制度

建立有效的自然資源產(chǎn)權委托代理機制是解決委托代理雙方目標問(wèn)題的核心。一是對各級政府在自然資源產(chǎn)權關(guān)系上進(jìn)行明確的劃分和界定，統一各級政府在自然資源產(chǎn)權上的權、責、利；二是適當減少代理層級數量，縮短委托代理鏈條降低代理成本。三是設計各級政府對自然資源產(chǎn)權束分級授權的有效模式，降低授權損耗。只有通過(guò)理順各級政府的委托代理關(guān)系，使各級政府真正把自然資源作為一項資產(chǎn)加以最有效的利用，同時(shí)以所擁有的自然資源權益促進(jìn)本地區經(jīng)濟發(fā)展，才能在各級政府之間建立起權責利明確的經(jīng)濟關(guān)系。

為實(shí)現有效授權，在授權時(shí)需要注意以下幾點(diǎn)：一是有目標授權：授權以各級政府自然資源資產(chǎn)管理及保值增值的目標為依據。二是有限授權：明確授權范圍和權力清單。三是逐級授權：授權應在直接上級同直接下級之間進(jìn)行，一般不可越級授權。四是權責對等：在授權時(shí)明確其責任。五是相對穩定、適時(shí)調整：相對穩定是指授權權限在授權有效期內整體上應保持相對穩定；適時(shí)調整是指根據國家有關(guān)法律、法規和政策的變化，以及被授權對象的實(shí)際情況，適時(shí)調整授權權限。六是授權指導和監督：授權方對受權方的工作要進(jìn)行必要的指導和監督,授權人保留隨時(shí)調整或終止受權人權限的權利。七是授權適度：如果授予的權力不足以支持工作目標完成的需要,則指派的工作難以完成,授權因而喪失其意義；如果授予權力過(guò)度,超過(guò)了執行工作任務(wù)實(shí)際的需要,則勢必導致下級濫用權力,授權帶來(lái)的負面作用太大,同樣會(huì )導致授權失敗。

3規范委托代理關(guān)系，以合同形式明確權利義務(wù)

自然資源產(chǎn)權分級授權需明確授權范圍和權力清單，界定各項權利的名稱(chēng)、內涵及相應權限，并將授權內容細化為具體工作內容，使權利責任更明晰，并落實(shí)到合同中。 

自然資源部確定其保留權利項和下放權利項，將次級自然資源產(chǎn)權權利束授予省級政府，將相應的內容詳細載明于由自然資源部部長(cháng)簽發(fā)的《自然資源產(chǎn)權授權書(shū)》。省級自然資源部門(mén)根據受權權限和落實(shí)本級崗位，并將受權自然資源產(chǎn)權束進(jìn)行再分離,對市級自然資源管理部門(mén)進(jìn)行轉授權,簽訂《轉授權書(shū)》。同樣市級自然資源管理部門(mén)再對縣級自然資源管理部門(mén)進(jìn)行再轉授權，簽訂《再轉授權書(shū)》,縣級自然資源管理部門(mén)為最終授權方。所有的授權都應采用書(shū)面即授權書(shū)形式,在授權機構蓋章、法定代表人或主要負責人簽字后生效。

《授權書(shū)》應包括以下內容：授權機構名稱(chēng)；授權機構法定代表人或主要負責人姓名；受權機構名稱(chēng)；授權范圍；授權期限；其他需要規定的事項。對于《轉授權書(shū)》而言，轉授權不得大于原授權，轉授權采用書(shū)面即轉授權書(shū)形式。轉授權書(shū)內容、格式參照授權書(shū)制定；轉授權不當時(shí),上級主管單位可以調整或撤銷(xiāo)原授權。對自然資源產(chǎn)權授權按省級授權、地市級授權和縣市授權依次逐級進(jìn)行；若有必要,中央可以對全國范圍內的任何級別單位直接授權。經(jīng)授權的地方政府的自然資源產(chǎn)權依照法律規定確定，具有相對的穩定性。但有一部分內容是上級政府自然資源管理部門(mén)根據國家發(fā)展計劃、當地資源供求狀況、經(jīng)濟發(fā)展水平等進(jìn)行靈活安排的，這些權限將會(huì )根據情況的改變做出相應的調整。

為了避免權力的濫用和瀆職，必須建立有權有責、有授有收、有獎?dòng)辛P、有進(jìn)有退的授權監督檢查制度，強化授權后檢查、分析、監督、考核、獎罰工作，不能在授權工作中，出現“重授輕管、以授代管”的傾向，更不能將授后檢查、分析、監督、考核、獎罰停留在口上、紙上。因此建立授權制度并使之有效運轉，就有必要強化授權后的檢查考核、責任認定、績(jì)效獎罰的相關(guān)內容，同時(shí)對超授權管理的審批、檢查、追究等作出更明確詳實(shí)的規定，指定專(zhuān)門(mén)部門(mén)負責。

建立對下級自然資源管理部門(mén)的授權考核體系。對自然資源資產(chǎn)授權考核主要包括自然資源資產(chǎn)保值增值，即自然資源的經(jīng)濟效益、社會(huì )生態(tài)效益與經(jīng)濟效益相結合進(jìn)行評定。在簽發(fā)《自然資源產(chǎn)權授權書(shū)》時(shí)，根據地方實(shí)際情況簽訂自然資源目標責任書(shū)，部分目標能落實(shí)到具體崗位的盡量落實(shí)到具體崗位。對超目標完成考核指標的自然資源管理部門(mén)主要領(lǐng)導人員和崗位工作人員要給予獎勵；對完不成任務(wù)、甚至造成自然資源資產(chǎn)流失嚴重的，要追究責任。同時(shí)受權機構在授權范圍內發(fā)生濫用權利、不正當行使權利或者未經(jīng)授權或者超越授權行使權利的行為，造成不良影響或造成經(jīng)濟損失，要追究受權機構主要負責人及其直接責任人的行政和經(jīng)濟責任；構成犯罪的，依法追究其刑事責任。

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